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作者: 来源: 日期: 2013-07-03 10:20:37

我国土地制度与土地政策的走向——从土地财政和土地金融说起   


  导读:摘 要: 从 20 世纪 90 年代以来,我国土地征地制度的演化及至现行土地制度和政府经营土地的形成,可以看出正是现行征地制度与政府经营土地制度的结合,形成了现有的土地财政和土地金融,进而引发一系列矛盾和问题。一是土地利用粗放,浪费严重,二是透支未来,三是导致社会分配不公。为改革现行土地征地制度,一要构建城乡统一的土地市场,二要对必须征为国有的土地,赋予农民谈判权。至于政府经营土地制度改革,应分步实施。同时,要进一步解放思想,更新土地理论,深化各项改革。
  近来,各界对土地财政和土地金融议论较多。实际上,西方市场经济发达国家也存在土地财政。西方国家的地方政府财政收入,主要依赖财产( 地产、物业) 税,高的约占地方财政收入的 60%—70% ,这是典型的土地财政。另外,西方国家普遍不直接对土地增值征税,但土地交易所得要缴纳所得税,实际上是间接对土地增值征了税,这也算是土地财政。但西方的土地财政,主要靠向存量土地资产征税,而我国的土地财政,则主要依赖增量土地,这是一个很大的区别。存量土地资产面广、量大,税收收入可以预期,便于纳入预算支出和规范管理。增量土地的收入则难以预期,很难纳入严格意义的预算支出,也难以规范管理。而且,过分依赖增量土地的收入,会形成征地、卖地依赖症,导致政府行为扭曲,并陷入外延扩张的恶性循环。我国这种主要依赖增量土地的土地财政,是在两个制度基础上形成的。一个是现行征地制度,另一个是政府经营土地的制度。征地制度各国都有,但政府经营土地制度则是中国特有的。我国政府征收农民的土地,用于经营获取收入所形成的土地财政规模越来越大。2009 年全国土地出让收入 1. 6 万亿元,约占当年地方本级财政收入的 48. 8%,2010 年土地出让收入高达 2. 9 万 亿 元,相 当 于 地 方 本 级 财 政 收 入 的71. 4% 。①。
  所谓土地金融,是指政府把征收来的土地,到银行抵押或质押贷款。近些年来,城市建设资金中土地金融占的比重越来越高,已经远远超过了土地财政。严格说,这样做并没有法律依据,是不合法的,但已成为普遍的趋势。按官方统计,2010 年我国地方政府各类融资平台,总负债 10. 7 万亿元,②其中绝大部分以土地为抵押或质押,属于土地金融。有学者认为,官方统计数据偏低,地方政府实际负债额比统计数据高得多。目前我国地方经济的发展严重依赖土地财政和土地金融。据刘守英等人研究,东部城市建设的资金构成,土地出让收入约占 30%,土地抵押融资约占 60%; 中西部的城市建设资金,土地出让收入约占 20%,土地收益权质押融资约占70% 。③与土地财政一样,土地金融也是以征地制度和政府经营土地制度相结合,才得以形成的。
  一、我国现行征地制度和政府经营土地制度的形成与演变。
  现行征地制度是从计划经济演化来的,政府经营土地制度则是城市土地使用制度改革的结果。这两个制度紧密契合,才可能形成土地财政和土地金融,土地财政大体形成时间是 1998 年以后,土地金融更晚一些。
  先看征地制度的变化。
  

 

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